Le fédéralisme coopératif belge et sa pratique en matière climatique
(2022) Revue Belge de Droit Constitutionnel — n° 1-2 [Numéro spécial “Commission parlementaire chargée de l’évaluation des réformes de l’Etat - Comeval”], p. 59-101 (2022)
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- Trois angles d’analyse des formes de coopération sont ici privilégiés. Le premier est celui du constitutionnalisme. Le constitutionnalisme — ou la démocratie par le droit — implique que les grands principes organisant les compétences des différents organes de l’Etat doivent être consacrés dans la Constitution. Ce principe implique également que la Constitution est la « source des sources » et organise la hiérarchie des normes et leur articulation. S’agissant des formes de coopération en droit constitutionnel belge, les préceptes du constitutionnalisme ne sont que très imparfaitement respectés. L’absence de cadre constitutionnel clair engendre une série de conséquences dont notamment des incertitudes quant au statut juridique et à la portée des instruments du fédéralisme coopératif. Le second angle d’analyse privilégié est celui des principes de la démocratie parlementaire. Le Constituant belge a organisé une démocratie parlementaire, c’est-à-dire un système qui repose sur la responsabilité des Gouvernements devant les assemblées parlementaires, dont ces Gouvernements procèdent. Pareil régime postule un contrôle parlementaire du Gouvernement et une information sans laquelle ce contrôle n’est pas possible. La Constitution belge réserve également une place importante au principe de légalité, c’est-à-dire dans l’intervention d’une assemblée délibérante démocratiquement élue dans les choix importants. Ces principes viennent buter sur le fonctionnement concret des instruments de coopération, qui réserve un rôle proéminent aux Gouvernements. Le troisième angle d’analyse est celui de l’efficacité et de l’efficience des formes de coopération. De manière générale, la littérature spécialisée n’a eu de cesse de pointer les difficultés posées par la coopération dans les systèmes fédéraux ou quasi fédéraux. La dépendance au bon vouloir des entités fédérer — la coopération repose en effet entièrement sur ce bon vouloir, dès lors qu’on ne peut forcer une entité à coopérer (26) —, et le droit de veto de facto qu’elle induit, impliquent un risque important de blocage, et d’absence de réponse adéquate à certains problèmes transversaux. Fritz Scharpf a théorisé les difficultés posées par de tels mécanismes de décision conjointe dans son concept de joint decision trap. Au-delà de ces considérations générales, l’étude de l’efficacité du fédéralisme coopératif en Belgique requiert de mener des recherches, in concreto, approfondies des différentes formes de coopération dans les différents domaines. Cette évaluation est cruciale pour examiner dans quelle mesure « une solidarité institutionnelle » peut être avantageusement remplacée par une « solidarité conventionnelle » (29). Une telle démarche évaluative des différentes formes de coopération est décisive dans un contexte où ces dernières assument parfois le rôle de « monnaie d’échange » dans le cadre de transferts de compétences de l’Etat fédéral vers les collectivités fédérées. Yannick Peeters parle ainsi de la « fonction paraconstitutionnelle » des accords de coopération : « samenwerkingsakkoorden bieden voor de voorstanders van een sterke federale Belgische Staat het noodzakelijke tegenwicht voor een te ver doorgedreven autonomie van de deelstaten of dienen steeds vaker om de beslechting van onontwarbare communautaire knopen naar een latere fase te verschuiven […]. Door de autonomie van de gemeenschappen en de gewesten te beperken, zijn samenwerkingsakkoorden tegelijk dus ook de noodzakelijke voorwaarde om de autonomie van de deelstaten te vergroten of te vrijwaren » (30). Cet enjeu de l’évaluation de l’efficacité des formes de coopération est également crucial dans le débat sur les compétences concurrentes, qui peuvent avantageusement dépasser les faiblesses engendrées par le fédéralisme coopératif tel que le joint decision trap, la dépendance au bon vouloir des entités fédérer et les blocages induits du droit de veto de facto reconnu dans les formes de coopération. Or, à ce stade, les travaux évaluant de manière précise et rigoureuse la pratique de la coopération en Belgique restent rares. On peut néanmoins pointer, au-delà des travaux déjà cités de Yannick Peeters, certaines recherches qui ont examiné l’efficacité de la coopération intrafrancophone — et montrer les limites de la « solidarité conventionnelle » entre francophones. En l’absence d’une évaluation systématique déjà menée des formes de coopération, et dès lors qu’il n’est pas possible de se prononcer de manière générale sur leur efficacité, le choix posé dans cette note est de se concentrer sur les formes de coopération sur un enjeu particulier, celui du climat.
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Romainville, C. (2022). Le fédéralisme coopératif belge et sa pratique en matière climatique. Revue Belge de Droit Constitutionnel, 1-2 [Numéro spécial “Commission parlementaire chargée de l’évaluation des réformes de l’Etat - Comeval”], 59-101. https://hdl.handle.net/2078.5/103581 (Original work published 2022)